Обеспечение безопасности людей на водных объектах
Статистические данные о происшествиях и погибших на водных объектах
Состояние безопасности людей на водных объектах в 2019 г. характеризуется следующими основными показателями.
В течение 2019 г. на водных объектах Российской Федерации зарегистрировано 3483 происшествия, что на 10 % меньше, чем в 2018 г. (3868), в том числе по федеральным округам: ЦФО – 579 происшествий (2018 г. – 678), СЗФО – 551 происшествие (2018 г. – 607), ЮФО – 482 происшествия (2018 г. – 604), СКФО –104 происшествия (2018 г. – 114), ПФО – 777 происшествий (2018 г. – 921), УФО – 217 происшествий (2018 г. – 248), СФО – 441 происшествие (2018 г. – 364), ДФО – 332 происшествия (2018 г. – 332) (рис. 3.1).
В 2019 г. на водных объектах Российской Федерации произошло 52 происшествия с маломерными судами, поднадзорными ГИМС МЧС России (далее – авария маломерного судна), в результате которых погибло 50 чел. (в 2018 г. – 48) и 31 чел. получил травмы (в 2018 г. – 15).
Количество аварий маломерных судов в сравнении с 2018 г. увеличилось на 9 и составило 52 аварий (в 2018 г. – 43), при этом количество погибших в них людей увеличилось в сравнении с уровнем 2018 г. на 2 чел. и составило 50 чел. (в 2018 г. – 48).
Наибольшее количество аварий маломерных судов за 2019 г. произошло в Московской области – 4, в Республике Бурятия, Астраханской, Самарской, Воронежской, Ярославской областях и Краснодарском крае по 3 аварии.
Основными причинами аварий маломерных судов явились отсутствие наблюдения за окружающей обстановкой – 19 случаев (в 2018 г. – 16), неумелое маневрирование судном – 7 случаев (в 2018 г. – 23), плавание в сложных гидрометеоусловиях – 6 случаев (в 2018 г. – 1) и неправильное размещение людей и грузов на борту судна – 4 случая (в 2018 г. – 1), по другим причинам – 12 случаев.
По видам аварии маломерных судов распределились: на столкновения судов – 18 случаев (в 2018 г. – 15), опрокидывания судов – 13 случаев (в 2018 г. – 14), удары о препятствия – 10 случаев (в 2018 г. – 2), затопления судов – 1 случай (в 2018 г. – 7), наезд на купающегося – 2 случая (в 2018 г. – 1), падение людей за борт – 4 случая (в 2018 г. – 9). В четырех случаях маломерные суда, участвовавшие в авариях, управлялись лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения (в 2018 г. – 8), по другим видам – 5 случаев.
Участниками аварий являлись 49 маломерных судов, подлежащих государственной регистрации, и 10 – не подлежащих таковой. При совершении аварий на судах, подлежащих государственной регистрации, у 15 лиц – участников аварий – отсутствовало право управления маломерным судном.
Количество погибших людей на водных объектах в 2019 г. составило 3034 чел., что на 404 чел. меньше, чем в 2018 г. (3438) уменьшение на 11,7 %. В целом за прошедшие 5 лет наблюдается значительное снижение числа погибших людей на водных объектах с 4634 человека в 2015 г. до 3034 чел. в 2019 г. (рис. 3.2).
Средний уровень гибели людей на водных объектах по Российской Федерации в 2019 г. составил 2,07 чел. на 100 тыс. чел. населения (в 2018 г. – 2,39 чел.), в том числе по федеральным округам: ЦФО – 1,05 чел. (2018 г. – 1,28 чел.), СЗФО – 3,26 чел. (2018 г. – 3,81 чел.), ЮФО – 2,65 чел. (2018 г. – 3,48 чел.), СКФО – 1,09 чел. (2018 г. – 1,25 чел.), ПФО – 2,31 чел. (2018 г. – 2,72 чел.), УФО – 1,84 чел. (2018 г. – 2,04 чел.), СФО – 2,36 чел. (2018 г. – 2,04 чел.), ДФО – 3,77 чел. (2018 г. – 5,26 чел.) (рис. 3.3).
Снижение количества погибших на водных объектах в сравнении с 2018 г. зарегистрировано в ДФО – на 6 %; УФО – на 8,8 %, ПФО – на 15,9 %, СКФО – на 9,2 %, ЮФО – на 22,4 %, СЗФО – на 13 %; ЦФО – на 16,5 %. Рост количества погибших на водных объектах людей отмечен в СФО – на 15,3 % (рис. 3.4).
Многолетние наблюдения показывают, что купание в необорудованных местах является основной причиной гибели людей на водных объектах. В 2019 г. на водных объектах Российской Федерации при купании погибло 1377 чел., что составляет 45,3 % от общего количества погибших (в 2018 г. – 1740 чел.). В течение 2019 г. 102 чел. погибло из-за несоблюдения мер безопасности на льду (в 2018 г. – 70 чел.), гибель 50 чел. связана с эксплуатацией маломерных судов (в 2018 г. – 48 чел.), гибель остальных произошла по иным причинам (неорганизованный туризм, охота и т. д.).
Отсутствие достаточного количества оборудованных мест купания, а также необходимой предосторожности при купании, в том числе при выходе на лед или рыбалке в состоянии алкогольного опьянения, повышает риск возникновения несчастных случаев с людьми на водных объектах.
Количество погибших детей на водных объектах в 2019 г. составило 275 чел., что на 18 детей меньше, чем в 2018 г. (293 детей), и по отношению к общему количеству погибших составило 9 % (в 2018 г. – 8,6 %), в том числе по федеральным округам: ЦФО – 9,1 % (2018 г. – 6,9 %), СЗФО – 6,1 % (2018 г. – 10,1 %), ЮФО – 6,6 % (2018 г. – 12 %), СКФО – 16,6 % (2018 г. – 4,8 %), ПФО – 7,8 % (2018 г. – 35,6 %), УФО – 14,5 % (2018 г. – 10,1 %), СФО – 9,6 % (2018 г. – 15,1 %), ДФО – 11,9 % (2018 г. – 10,3 %).
За последние 5 лет наметилась тенденция к снижению гибели детей на водных объектах. Статистика гибели детей на водных объектах за последние 5 лет представлена на рисунке 3.5.
Причиной гибели детей на водных объектах является отсутствие контроля со стороны родителей либо иных законных представителей за посещением детьми водных объектов во время отдыха или каникул.
По-прежнему высоким остается число погибших на водных объектах людей, находившихся в состоянии алкогольного опьянения. В 2019 г. в состоянии алкогольного опьянения погибло 915 чел. (2018 г. – 1143 чел.), что составляет 30,1 % от общего количества погибших на воде (2018 г. – 33,6 %).
Мероприятия по обеспечению безопасности людей на водных объектах
В соответствии с возложенными задачами МЧС России осуществляет надзор во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок, а также руководство деятельностью Государственной инспекции по маломерным судам.
В рамках осуществления надзора за безопасностью эксплуатации маломерных судов, используемых в некоммерческих целях, а также предотвращения аварийных происшествий с маломерными судами территориальными органами МЧС России организованы:
- работа по выявлению водных объектов, находящихся в пользовании юридических и физических лиц и пригодных для эксплуатации маломерных судов,
- разъяснительная работа с владельцами баз (сооружений) для стоянок маломерных судов по вопросам размещения маломерных судов на базах, их выпуска в плавание и документального учета;
- работа по применению мер административного воздействия в отношении ответственных должностных лиц баз (сооружений) для стоянок маломерных судов;
- регулярное информирование населения через средства массовой информации о правилах безопасности людей при пользовании маломерными судами, о порядке регистрации маломерных судов, используемых в некоммерческих целях, в реестре маломерных судов.
Совместно с правоохранительными органами организовано проведение проверочных мероприятий на водных объектах на предмет их использования для эксплуатации маломерных судов, не зарегистрированных в установленном порядке, а также на предмет выявления иных нарушений в области обеспечения безопасности людей на водных объектах, в том числе эксплуатации маломерных судов лицами, не имеющими права управления или находящимися в состоянии опьянения.
Вместе с тем в 2019 г. отмечено небольшое снижение количества проведенных рейдов и патрулирований по сравнению с 2018 г. на 0,7 %. Количество выявленных нарушений обязательных требований снизилось на 14 %. Так, в 2019 г. проведено – 88 674 рейда и патрулирования (2018 г. – 89 248). Выявлено 35 793 нарушения (2018 г. − 41 692).
По результатам проведенных мероприятий по контролю на водных объектах за эксплуатацией поднадзорных ГИМС МЧС России объектов должностными лицами вынесено 4050 предупреждений, 31 723 постановления о наложении административного штрафа, в 14 случаях вынесены постановления о лишении права управления маломерными судами, наказание в виде административного ареста было применено 1 раз и в виде обязательных работ – 5 раз.
Основными административными нарушениями в 2019 г. были:
- нарушение правил обеспечения безопасности пассажиров на маломерных судах, статья 11.10 КоАП РФ активно применялась в отчетном периоде – 33,1 % от всех выявленных нарушений. Всего оформлено 11 820 протоколов об административных правонарушениях (2018 г. – 11 712);
- нарушение правил эксплуатации судов, а также управление судном лицом, не имеющим права управления, статья 11.8 КоАП РФ – 31,1 % от всех выявленных нарушений. Всего выявлено по указанному составу 11 141 нарушение (2018 г. – 16 018);
- управление судном судоводителем, не имеющим при себе документов, необходимых для допуска к управлению маломерным судном, статья 11.8.1 КоАП РФ применялась в отчетном периоде 5515 раз (2018 г. – 6165);
- нарушение правил плавания, часть 2 статьи 11.7 КоАП РФ применялась 5244 раза (2018 г. – 5390);
- нарушение правил пользования базами (сооружениями) для стоянок маломерных судов, статья 11.12 КоАП РФ применена в отчетном периоде 514 раз (2018 г. – 400);
- управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения, статья 11.9 КоАП РФ применялась в отчетном периоде 298 раз (2018 г. – 230), из них в 14 случаях назначены наказания в виде лишения права управления (2018 г. – 3).
Невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор, статья 19.5 КоАП РФ, применялась в отчетном периоде 79 раз (2018 г. – 70).
Помещено на специализированную стоянку за отчетный период 275 маломерных судов (2018 г. – 389).
В целях повышения уровня профессиональных знаний в 2019 г. прошли обучение на курсах повышения квалификации государственных инспекторов по маломерным судам 381 государственный инспектор по маломерным судам. В 2020 г. спланировано обучение 374 государственных инспекторов по маломерным судам.
При осуществлении мероприятий по надзору в 2019 г. патрулирования и рейды проводились с участием сотрудников полиции – 15 015 патрулирований, Росгвардии – 743, органов прокуратуры – 460, природоохранных органов – 3760, подразделений спасательных служб – 23 406, других надзорных органов – 424, должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, – 9259, представителями средств массовой информации – 3298, ВОСВОД и других общественных организаций, а также с участием внештатных общественных инспекторов ГИМС.
В реестре маломерных судов по состоянию на 01.01.2020 зарегистрировано 1 494 105 маломерных судов (на 01.01.2019 г. – 1 519 298 маломерных судов).
Общее снижение количества зарегистрированных маломерных судов обусловлено изменением с 01.01.2020 объектов налогообложения транспортным налогом в части отмены льгот для безмоторных маломерных судов и моторных лодок с двигателем не свыше 5 лошадиных сил. В связи с чем владельцы таких судов снимают их с государственной регистрации в целях исключения налогообложения транспортным налогом.
В связи с этим прогнозируется дальнейшее снижение количества зарегистрированных маломерных судов в реестре маломерных судов.
В течение 2019 г. в реестре маломерных судов зарегистрировано 48 940 судов (2018 г. – 46 078 судов), что на 6,2 % больше по сравнению с 2018 г.
Количество зарегистрированных маломерных судов по федеральным округам представлено на рисунке 3.6.
По состоянию на 01.01.2020 г. аттестовано 1 366 196 судоводителей маломерных судов, имеющих удостоверения на право управления маломерным судном, выданных ГИМС МЧС России (на 01.01.2019 г. – 1 315 124 судоводителей).
Количество аттестованных на право управления маломерными судами в 2019 г. составило 51 004 чел., что на 16 % больше, чем в 2018 г. – 43 952.
Количество аттестованных на право управления маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, по сравнению с 2018 г. представлено на рисунке 3.7.
Помимо аттестационной работы была осуществлена замена 63 801 удостоверения на право управления маломерными судами в связи с истечением срока действия, что на 47,6 % больше, чем в 2018 г. – 43 219.
На учете в подразделениях ГИМС МЧС России состоит 2361 база (сооружение) для стоянок маломерных судов (на 01.01.2019 г. – 2417 баз).
Подразделениями поиска и спасания людей МЧС России в 2019 г. проводились работы по ликвидации последствий происшествий на водных объектах.
Силами МЧС России проведено 2289 поисково-спасательных работ на водных объектах, на 14,4 % меньше, чем в 2018 г. (2619). При этом спасено 3397 чел. эвакуированных с аварийных объектов, находящихся на воде, на 39,4 % больше, чем в 2018 г. (2436).
В 2019 г. усилены меры административной ответственности за административные правонарушения на транспорте. В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях увеличены размеры штрафов за нарушения Правил плавания и правил эксплуатации, управления судном лицом, не имеющим права управления маломерным судном.
В целях современного правового обеспечения деятельности ГИМС МЧС России, а также иных организаций, обеспечивающих безопасность людей на водных объектах, проводится работа по совершенствованию нормативной правовой базы, регламентирующей безопасную эксплуатацию маломерных судов и обеспечение безопасности людей на водных объектах, а также по сокращению избыточного государственного регулирования в данной сфере.
Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 294-ФЗ внесены изменения в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее – КВВТ).
Указанным законом понятийный аппарат КВВТ дополнен термином база (со- оружение) для стоянки маломерных судов. Законодательное определение данного термина позволит исключить неоднозначное его применение в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В 2019 г. подготовлены проекты приказов МЧС России: «Об утверждении Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации и признании утратившим силу приказа МЧС России от 29.06.2005 № 502» и «Об утверждении Правил пользования базами (сооружениями) для стоянок маломерных судов». В 2020 г. будет проведено их согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
В целях совершенствования деятельности по контролю за пользованием поднадзорными объектами подготовлен и направлен на регистрацию в Минюст России приказ «Об утверждении Положения о внештатных общественных инспекторах Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и признании утратившим силу приказа МЧС России от 29.04.2005 № 367».
Пунктами 7 и 8 статьи 25 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах и правил охраны жизни людей на водных объектах (далее – Правила). При этом содержание и объем требований в данных нормативных правовых актах законодательством не определен, в связи с чем в каждом субъекте Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты, фактически устанавливающие обязательные требования по обеспечению безопасности людей на водных объектах, пляжам и другим местам массового отдыха на водоемах, переправам и наплавным мостам. Однако подобная практика приводит к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации существуют неоднородные нормы, регулирующие соответствующие отношения, а в ряде субъектов Российской Федерации данные нормы в полной мере отсутствуют.
В целях установления единых требований по охране жизни людей МЧС России совместно с Минэкономразвития России подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации в целях правового регулирования пляжей».
Вместе с тем выполнение положений Правил не в полной мере контролируется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о чем свидетельствует низкий уровень соответствующей правоприменительной практики или ее полное отсутствие. В том числе это связано с несовершенством законодательства об административных правонарушениях в ряде субъектов Российской Федерации.
В 2020 г. необходимо продолжить работу по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, в части установления ответственности за нарушения существующих правил охраны жизни людей на водных объектах.
В целях повышения безопасности, снижения числа несчастных случаев, привлечения внимания общественности и органов местного самоуправления, а также активизации работ по организации отдыха на воде в течение 2019 г. силами МЧС России совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, представителями средств массовой информации в различных субъектах Российской Федерации проводились мероприятия, направленные на повышение безопасности, снижение числа несчастных случаев, привлечение внимания общественности и органов местного самоуправления, а также совершенствования работ по организации отдыха на воде.
Анализ практики обеспечения безопасности людей на водных объектах показывает, что по-прежнему актуальными остаются такие меры, как: профилактическая работа в средствах массовой информации, учебно-методическая и шефская работа в общеобразовательных учреждениях, яхт-клубах. Востребована помощь общественных организаций ВОСВОД, морских собраний, клубов и др.
В целях обеспечения комплекса мер по организации безопасного отдыха и оздоровления детей в летний период 2019 г. МЧС России совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующими государственную политику в области образования, спорта и туризма, общественными объединениями организована работа по проведению в 2019 г. Всероссийской акции «Научись плавать».
С 17.05.2019 по 24.05.2019 г. проведены около 50 тыс. занятий с подрастающим поколением на тему «Безопасность поведения на воде в летний сезон». В занятиях приняли участие более 2,5 млн детей и подростков
(рис. 3.8).
В результате охвачено около 15,5 тыс. дошкольных и школьных образовательных учреждений, в том числе в спортивных оздоровительных центрах и на летних пришкольных площадках.
Рис. 3.8. Обучение плаванию детей В ходе летней оздоровительной кампании 2019 г. в
детских оздоровительных лагерях и учреждениях в результате проведения акции «Научись плавать», по состоянию на 01.09.2019 г., проведено 63 063 занятия с рассмотрением мер безопасности поведения на воде в летний период, охвачены 24 280 детских оздоровительных учреждения (в том числе городские и загородные лагеря и спортивные оздоровительные центры). В акции приняли участие 2 571 295 детей и подростков из детских оздоровительных лагерей страны.
Вместе с тем неизменным механизмом снижения числа погибших людей на водных объектах является оборудование доступных для населения мест отдыха на воде.
Проводимую по указанному направлению работу нельзя считать достаточной. Данные учета показывают, что в Российской Федерации в 2019 г. функционировали 3787 пляжей, (в 2018 г. – 3751 пляж). Всего на учете в ГИМС МЧС России стоит 4461 пляж, в 2018 г. – 4095 пляжей.
В рамках месячника безопасности людей на водных объектах в летний период 2019 г. проводилась работа по организации отдыха людей на воде в купальный сезон. В целях выявления необорудованных мест массового отдыха населения и предупреждения гибели людей на водных объектах, привлечения внимания средств массовой информации к вопросам обеспечения безопасности в летнем периоде 2019 г. подразделениями ГИМС МЧС России проводились рейды патрулирования и иные профилактические мероприятия (лекции, беседы, инструктажи) (рис. 3.9).
С начала купального сезона ГИМС МЧС России выявлено 2466 необорудованных мест массового отдыха населения на водоемах (в 2018 г. – 2213), из них на 2037 – купание запрещено (в 2018 г. – 1926), на 902 необорудованных местах массового отдыха созданы мобильные подразделения – временные спасательные посты (в 2018 г. – 906), 140 – оборудованы как пляжи, освидетельствованы и разрешены к пользова-
нию (в 2018 г. – 89).меры, в 2019 г. отмечены случаи гиНесмотря на принимаемые – Рис. 3.9. в детском оздоровительном лагереИнструктаж сотрудником ГИМС
бели людей на пляжах: в ЮФО
(11 чел.), ПФО (3 чел.) и СКФО (1 чел.).
В целях усиления контроля ледовой обстановки и формирования ледовых переправ в зимний период 2018–2019 гг. в субъектах Российской Федерации проведено 3569 заседаний КЧС и ПБ различных уровней (в зимний период 2017– 2018 гг. – 3371 заседание).
Решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в зимний период 2018–2019 гг. было запланировано открыть 1035 ледовых переправ (в зимний период 2017–2018 гг. – 1020 ледовых переправ), с начала ледостава были освидетельствованы и допущены к эксплуатации 1073 ледовые переправы (в зимний период 2017–2018 гг. – 1060 ледовых переправ). Из них в ДФО функционировали 188 ледовых переправ, в СФО – 343, УФО – 235, в ПФО – 32, в СЗФО – 273 и в ЦФО – две ледовые переправы.
В рамках осуществления деятельности МЧС России по обеспечению безопасности людей на водных объектах должностными лицами ГИМС МЧС России в зимнем периоде было направлено 5599 писем в органы местного самоуправления с рекомендациями оборудования ледовых переправ (в 2018 г. – 5769), выписано 438 обязательных предписаний (в 2018 г. – 493), составлено 18 протоколов об административных правонарушениях по статье 19.5 КоАП (в 2018 г. – 22).
Основными причинами гибели в зимний период являются: выезд граж- Рис. 3.10. Спасение со льда дан на автомобилях на лед для отдыха и
рыбалки, выход рыбаков на неокрепший лед и последующий отрыв припайного льда, использование необорудованных ледовых переправ (рис. 3.10).
С начала ледостава в 2018 г. до весеннего паводка 2019 г. в Российской Федерации со льда погибло 76 чел. (в зимнем периоде 2017–2018 гг. – 77 чел.), гибели людей на оборудованных ледовых переправах не допущено.
Высокий уровень гибели людей со льда в зимнем периоде 2018–2019 гг.
отмечен на территории СЗФО (23 чел.) и ПФО (20 чел.).